La cláusula 50 del PCAG...(I)

La cláusula 50 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales (PCAG) aprobado por Decreto 3854/1970 admite la posibilidad de que el Ingeniero Director de una obra autorice, a propuesta del Contratista, sustituir una unidad de obra de las que figuran en el contrato por otra, sin incrementar el precio, siempre que considere que esta última ofrece mejores "condiciones".

La cláusula 50 es una válvula de escape que tiene mala prensa (por la aplicación que se hace a veces de la misma), y sin embargo, para nosotros tiene su gracia...

Antecedentes

Antes de analizar el contenido de dicha cláusula conviene detenernos en sus antecedente:

1. En el artículo 31 del Pliego de Condiciones Generales para las Contratas de Obras Públicas de 1861 (publicado en La Gaceta de Madrid de 17 de julio, Formato PDF) se decía:

"Cuando el contratista emplease voluntariamente con autorización del Ingeniero materiales de mayores dimensiones que las marcadas en las condiciones particulares, solo tendrá derecho al abono de la obra que resulte de la cubicación hecha con arreglo al proyecto, y aplicando los precios de la contrata..."

Conviene resaltar el hecho de que dicho artículo estaba incluido en el capítulo III "Condiciones económicas" y no en el capítulo IV "modificaciones de proyecto").

2. En el artículo 33 del Pliego de Condiciones Generales para la Contratación de las Obras Públicas de 1903 (publicado en La Gaceta de Madrid de 18 de marzo. Formato PDF). En dicho artículo se decía:

"Artículo 33. No son de abono los aumentos de dimensiones o mejoras hechas, voluntariamente, en las obras por el contratista.

Cuando el contratista, con autorización del Ingeniero encargado y del Ingeniero Jefe de la provincia, emplease voluntariamente materiales de más esmerada preparación ó de mayor tamaño que lo marcado en el proyecto, ó sustituyese una clase de fábrica con otra que tenga asignado mayor precio, ó ejecutase con mayores dimensiones cualquiera parte de la obra, ó, en general, introdujese en ella cualquiera otra modificación que sea beneficiosa, á juicio de la Administración, no tendrá derecho, sin embargo, sino á lo que correspondería si hubiese construido la obra con estricta sujeción á lo proyectado y contratado".

Resulta interesante volver a resaltar el hecho de que dicho artículo se ubicaba en el capítulo III "Condiciones económicas" del referido Pliego y no en el capítulo IV "Modificaciones del Proyecto".

Redacción actual

Pocas diferencias a lo anterior ofrece la cláusula 50 del PCAG de 1970, en ella se dice:

"Cláusula 50. Mejoras propuestas por el contratista.

El contratista podrá proponer, siempre por escrito, a la Dirección la sustitución de una unidad de obra por otra que reúna mejores condiciones, el empleo de materiales de más esmerada preparación o calidad que los contratados, la ejecución con mayores dimensiones de cualesquiera partes de la obra o, en general, cualquiera otra mejora de análoga naturaleza que juzgue beneficiosa para ella.

Si el Director estimase conveniente, aun cuando no necesaria, la mejora propuesta, podrá autorizarla por escrito, pero el contratista no tendrá derecho a indemnización de ninguna clase, sino sólo al abono de lo que correspondería si hubiese construido la obra con estricta sujeción a lo contratado.

Por el contrario, cuando el Director de la obra considere de necesidad adoptar la mejora propuesta por el contratista, se procederá en la forma establecida en la cláusula 59 de este pliego."

Vemos que únicamente se añade a lo indicado en el Pliego de 1903 el último párrafo, en el que se específica que si se considera necesario adoptar la mejora propuesta por el contratista entonces dicha mejora debe tratarse como una modificación del contrato (y no tramitarse como "cláusula 50").

El PCAG "se enmarca en el ámbito de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril, y del Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, normas derogadas por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, y por el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por lo que consecuentemente ha de entenderse aplicable como tal pliego a los contratos de obras de la Administración General del Estado, de sus Organismos autónomos y Entidades de derecho público, así como a las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social en cuanto no se oponga a la Ley o al Reglamento" (tomado del informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa al que más abajo nos referiremos).

Nota de Servicio de la Dirección General de Carreteras de 2001

Sobre la aplicación de dicha cláusula el 15 de marzo de 2001 el entonces Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento emitió una Nota de Servicio en la que se describía la situación a la que la aplicación indiscriminada de dicha Cláusula había llevado:

"El Pliego de Cláusulas Administrativas Generales contempla, en su cláusula 50, la posibilidad de introducir mejoras en la ejecución de una obra, sin atenerse estrictamente al procedimiento legalmente establecido para las modificaciones de obra.

Esta aparente libertad de actuación, en términos técnicos y administrativos, ha llevado a algunas Direcciones de obra a introducir cambios en los proyectos no admisibles, al pretender presentarlos como derivados de la aplicación de la citada cláusula. A esta afirmación contribuyen ejemplos tales como: ejecutar enlaces completos con una tipología distinta a la proyectada; construir puentes totalmente diferentes a los aprobados, o considerar que un capítulo presupuestario es susceptible de ser considerado como unidad de obra, a estos efectos. La aceptación de estos supuestos supondría contemplar la totalidad del presupuesto como unidad de obra, encontrándose con un crédito aprobado que permitiría hacer cualquier obra calificada como mejor que la prevista".

Lo anterior únicamente pone de manifiesto que por algunas direcciones de obra se estaba llevando a cabo una mala aplicación de la cláusula 50 por lo que la Nota de Servicio se limita a poco más que recordar los términos en los que se puede y debe utilizar la cláusula 50.

El informe 22/2004 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa

Y en esas estamos cuando la Junta Consultiva de Contratación Administrativa emitió su informe 22/2004 de 7 de junio (formato PDF) que concluye que:

"Por lo expuesto, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa entiende que la cláusula 50 del Pliego de cláusulas administrativas generales para la contratación de obras del Estado, en tanto atribuye al director de las obras una facultad de autorizar modificaciones propuestas por el contratista, no puede ser aplicada por oponerse a lo establecido en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y en su Reglamento general, careciendo de competencia el director facultativo de las obras para acordar modificaciones del contrato, con la excepción establecida en el artículo 160 del Reglamento, requiriendo en todo caso la aprobación previa del órgano de contratación".

(Continuará)